Hacia una tributación mínima global

Juan José Hinojosa Torralvo, Universidad de Málaga

El primer fin de semana de junio se anunció el acuerdo entre los miembros del G7 (EE.UU., Japón, Canadá, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) de un impuesto global a grandes multinacionales y gigantes de internet, un duro golpe para los paraísos fiscales por su decisión de establecer un impuesto mínimo global. En Europa, los ministros económicos de España, Italia, Francia y Alemania publicaron un texto conjunto al respecto titulado: “Una oportunidad que no podemos desaprovechar”.

La concreción de esa decisión política se dejó en manos del G20 y la OCDE. Y así ha sido: en la reunión celebrada el segundo fin de semana de julio se ha anunciado una imposición mínima global a las sociedades de un 15 %, noticia que se ha recibido como un gran acuerdo, para muchos histórico.

Como suele ocurrir en agrupaciones internacionales tan amplias, las decisiones son lentas, y aquello en lo que no hay acuerdo se pospone. Por eso habrá que esperar hasta finales de octubre para tener todos los detalles.

Aunque la OCDE tiene un número relativamente limitado de países (38, muchos de ellos coincidentes con los del G20), los acuerdos sobre la imposición global se están tomando en el seno del llamado Marco inclusivo OCDE/G20 que, por extensión, agrupa a 139 países y jurisdicciones fiscales.

Sea cual sea su alcance final, es un hito que tantos países lleguen a un acuerdo común sobre la tributación de las empresas, porque no todos tienen los mismos intereses.

Muchas maneras de eludir impuestos

Las multinacionales más importantes tienen su sede en los países más poderosos pero obtienen gran parte de sus beneficios en otras jurisdicciones fiscales. La mayor parte, si no todos, escapan al control de las administraciones tributarias de los países donde han sido generados. Así, estos ven escapar una importante fuente de ingresos tributarios que consideran legítimamente suyos. Esta situación es lacerante sobre todo para los países menos desarrollados, los países en vías de desarrollo y los países emergentes.

Hay muchas causas que explican este fenómeno, desde la globalización económica, que ha llevado a las multinacionales más poderosas a expandirse por todos los países, hasta la digitalización de la economía a escala global.

Sin embargo, el derecho internacional tributario, conformado por convenios de doble imposición (CDI), no dispone de mecanismos para hacer frente a la situación actual: ni a las nuevas formas de negocio digital, que se lleva a cabo sin presencia física de las empresas en el territorio en el que obtiene los beneficios, ni a las tradicionales, viciadas por mecanismos que favorecen a las grandes multinacionales:

• Los precios de transferencia, que sitúan los beneficios en países con menor tributación y los gastos en países con mayor tributación.
• Las subcapitalizaciones, mediante las que algunas empresas financian a otras con préstamos desde territorios con baja tributación de los intereses, de manera que pagan menos.
• El treaty shopping, que permite la creación de sociedades conductoras para llevar el beneficio desde el país fuente de los beneficios al país de residencia fiscal de la empresa sin pagar o pagando menos tributos.
• El rule shopping, que sirve para aplicar una regla ventajosa del convenio en fraude de ley.

Además, proliferan los territorios off shore, cuya actividad económica resulta inusitada para su peso geográfico o político, y siguen existiendo paraísos fiscales o territorios de nula o baja tributación, a los que hay empresas que trasladan sus beneficios societarios para esquivar al fisco de sus países de residencia y de los países donde los obtienen.

Estrategias como estas no se dan solo en territorios más o menos exóticos. En países europeos como Irlanda, Holanda, Luxemburgo, Suiza o Malta, el tipo real de gravamen es sensiblemente inferior al del resto de países de la zona. A través de ellos, se han desviado enormes cantidades de beneficios a paraísos fiscales.

Pero hay otra competencia fiscal más difusa y también efectiva, como ciertos mecanismos que han tenido o tienen vigencia en España:

• El régimen de entidades de tenencia de valores extranjeros español (ETVE).
• Las sociedades de inversión en capital variable (SICAV).
• Las sociedades de inversión en el mercado inmobiliario (SOCIMI).

Aunque se trata de regímenes transparentes y abiertos, no por eso deberían de justificarse sin más.

El impacto de las pérdidas fiscales por elusión de beneficios

El daño que las prácticas elusorias generan en las cuentas de los Estados es enorme. Un estudio conjunto de las universidades de Berkeley y Copenhage estima las pérdidas fiscales en todo el mundo por estas actuaciones.

Así, sitúa las españolas en un 14%; las de EEUU en un 19%; de Francia en el 22%; de Alemania en el 26%; de Reino Unido en el 24%… Otros, como China, India, Australia y Sudáfrica, Argentina, México o Canadá están por debajo del 10%.

La OCDE ha calculado que, aplicando un impuesto mínimo global del 15%, podrían generarse 150 000 millones de dólares de ingresos fiscales adicionales, repartidos entre los países afectados por la falta de tributación (para España unos 3 500 millones). Si el tipo mínimo fuera de un 21%, como proponen algunos Estados, el montante global podría llegar a los 200 000 millones.

¿Cómo conseguirlo?

El método previsto consiste en la aplicación de dos reglas:

1. La regla de inclusión de renta (RIR), para hacer tributar en el país de la matriz los beneficios de las filiales que han sido gravados por debajo del tipo mínimo. Esta es una regla positiva, de inclusión de beneficios en la base imponible.
2. La regla de pagos insuficientemente gravados (RPIG), mediante la que se permite rechazar las deducciones que se pretendan aplicar en un país si los beneficios no han sido gravados en el país de origen al tipo mínimo. Esta es una regla negativa, que impide aplicar deducciones y otras medidas fiscalmente favorables.

Existen otras normas adicionales muy importantes, pero cuya referencia aquí no aportaría mucho valor añadido.

Esto no ha hecho más que empezar

Parece que la decisión de los principales países es firme y cuenta ya con el apoyo de India y China. Hay tres países de la UE que no han suscrito el acuerdo: Irlanda, Holanda y Estonia. Chipre, con un tipo efectivo de cerca del 5%, también se opone, aunque no forma parte de los 139 países del Marco Inclusivo).

También se han opuesto Barbados, Kenia, Nigeria, Sri Lanka y San Vicente y las Granadinas. Y muchos otros, la mayoría americanos, tampoco lo suscriben, eso sí, desde fuera del Marco Inclusivo. Pero el resto de los firmantes tiene el 90% del PIB mundial.

El acuerdo también ha recibido críticas. José Antonio Ocampo, presidente de la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional (ICRICT), considera que un tipo mínimo del 15% es muy bajo y no desincentivará el traslado de beneficios hacia paraísos fiscales, por lo que beneficiará fundamentalmente a los países desarrollados.

Un paso importante, pero no el definitivo

Este es un paso importante y lo será aún más si en octubre se eleva el tipo mínimo. En el éxito del modelo tendrá mucho que ver el diseño de las normas de exclusión, las que permiten no tributar. Y, sobre todo, el convencimiento de los países no desarrollados de que este mínimo global de imposición es una medida justa.

Pero la justicia fiscal global es algo mucho más que esta medida. De hecho, el acuerdo del G20 y la OCDE tiene dos pilares y el impuesto mínimo es el segundo de ellos. El primero no es menos importante, porque apunta al gravamen de los beneficios de las grandes tecnológicas y la economía digital y, de llegar a implementarse, supondrá repartir aproximadamente 100 000 millones de dólares de beneficios de estas multinacionales entre los países en los que son consumidos sus bienes y servicios.

Se requerirán enormes esfuerzos multilaterales que impliquen a muchos países y será muy importante que no se olvide que la fiscalidad internacional será más justa a medida que lo sea el reparto de la riqueza.