Argentina y el FMI, viejos conocidos: 64 años y 22 acuerdos de refinanciación de la deuda
Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires
La deuda pública externa permite a los países financiar su crecimiento y desarrollar recursos para el repago o para sostener una situación crítica de la balanza de pagos o de las reservas.
A veces, la dificultad de pagar esta deuda obliga a llegar a acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, lo que requiere que el país firmante negocie y acepte condicionalidades que lo alejen de la difícil situación fiscal, monetaria y de balanza comercial que lo ha llevado a necesitar del acuerdo.
Entre 1974 y 2021, Argentina aumentó el stock de su deuda pública externa de 4 mil millones de dólares a 160, un ritmo de crecimiento del 8,3 % mensual. En el mismo periodo, el crecimiento promedio del PIB per cápita fue del 0,4 % anual.
Durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019), adquirió nueva deuda por 90 mil millones de dólares, incluyendo los 44,5 desembolsados para cumplir el Acuerdo 21 con el FMI (junio 2018). De este modo, se evitó renegociar vencimientos o declarar el quinto impago del país.
En 2022, con un riesgo país de 1 900 puntos básicos, para no caer en impago era inevitable alcanzar un nuevo acuerdo: las condiciones pactadas en 2018 eran de imposible cumplimiento.
En la negociación, Alberto Fernández accedió a las condiciones impuestas por el FMI: reducir el déficit público y la emisión de moneda y acumular reservas en el Banco Central de la República Argentina. El Fondo establece condiciones para el equilibro macroeconómico de los países sin atender a sus problemas del desarrollo.
¿Qué fue primero?
¿La incapacidad de servir la deuda externa es consecuencia del desequilibrio macroeconómico o el desequilibrio macroeconómico es consecuencia de la crisis de desarrollo económico provocada por la atención de la deuda externa?
Si la crisis es el origen del desequilibrio y, por lo tanto, del endeudamiento, solo con cumplir las condicionalidades impuestas por el FMI no se estará resolviendo la inestabilidad macroeconómica del país porque las exigencias del fondo no atienden a las causas del desequilibrio. La deuda externa argentina deriva de una estructura económica que hace del endeudamiento externo una consecuencia inevitable de su funcionamiento.
La relación de Argentina con el FMI se inició en 1958, con el desembolso de 43 millones de dólares. El Acuerdo 22 renegocia el de 2018, en el que desembolsaron 44 500 millones de dólares. Los desembolsos de los 20 acuerdos anteriores suman 30 mil millones de dólares.
Desde 1974 la deuda externa pública argentina creció 8,3 % anual acumulativo y el número de personas bajo la línea de pobreza un 7 % anual acumulativo. El PIB per cápita de 2021 fue menor al de 2007 a precios constantes.
El estancamiento económico es la matriz de las deudas externa y social, que a su vez son inescindibles: atender la deuda externa pública no ha permitido impulsar el crecimiento ni el bienestar de la ciudadanía.
Estancados, con una inflación anual del 50 % y un gasto público de en torno al 40 % del PIB, y del que una proporción enorme son transferencias o subsidios para paliar la angustiante deuda social, veinte millones de argentinos bajo la línea de pobreza habitan los suburbios de las grandes ciudades. Esa falta de recursos frustra la vida de 60 % de los menores de 14 años.
El año 1974 fue el último en el que los objetivos e instrumentos de la política ecnómica de la nación tuvieron como norte el crecimiento económico, el pleno empleo, el desarrollo orientado por el planeamiento indicativo, la promoción fiscal de inversiones industriales y una estructura de financiamiento a largo plazo, basada en la selección de proyectos con el criterio de precios sombra (esto es, atribuirles un precio para hacer un análisis costo-beneficio).
En 1975 esos objetivos e instrumentos fueron abandonados. La idea dominante era que la industrialización era un proceso agotado. Se debía apostar, de manera excluyente, al crecimiento del sector primario. Este habría de proveer los recursos para sustituir la producción nacional, de poca eficiencia, por bienes importados, más baratos, para mejorar la calidad de vida. Mientras maduraba el nuevo modelo, el endeudamiento público financiaría los déficit.
Los resultados, más allá de un crecimiento esporádico, han sido estanflación y deuda financiera y social, con un Estado que ha duplicado su tamaño respecto al PIB de 1974 y que vive en permanente déficit, financiero y en la provisión de bienes sociales e infraestructura colectiva.
Un repaso a la historia de la deuda
En su primer siglo como nación independiente, Argentina cayó en impago en 1827. Se empezó a amortizar esa deuda en 1857. Nuevamente cayó en 1890. Pero de 1857 a 1890 el PIB se multiplicó por 5 gracias a la ocupación productiva del territorio, la inmigración y el ingreso de capitales y créditos externos, que permitieron esa expansión.
El impago de 1890 ocurrió, entonces, en un periodo de crecimiento exuberante, pero en el marco de un extraordinario desorden financiero nacional e internacional.
La crisis de 1930 da comienzo al proceso de industrialización por sustitución de importaciones y, terminada la Segunda Guerra Mundial, se implanta el estado de bienestar.
Entre 1944 y 1974 Argentina registró, para períodos de 30 años, la más alta tasa de crecimiento de su historia.
Al modelo agroexportador del siglo XIX, finalizado en la década de los 30 del siglo XX, le faltó la industrialización de las materias primas en el lugar de origen. La consecuencia fue el creciente desequilibrio demográfico territorial.
Al modelo de industrialización y del estado de bienestar le faltó completar la etapa de industrialización exportadora que había comenzado vigorosamente en la década entre 1964 y 1974.
En 1975 se abortó esa etapa. Se impuso una economía dominada por la restricción externa. En 1982/1992 y en 2001 la Argentina vivió su tercer y su cuarto impagos.
El industricidio iniciado en 1975 y la insuficiencia de la economía agroexportadora dejaron en el pasado aquel país que llegó a tener el PIB per cápita más alto de la región.
De 1964 a 1974 creció un promedio de 8 % anual: ningún año de caída, pleno empleo, coeficiente de Gini de niveles nórdicos y 25 % de las exportaciones de origen industrial.
Fracturas políticas y declive económico
En esos años, los movimientos guerrilleros (ERP, Montoneros) consideraron que se daban las condiciones prerrevolucionarias para alcanzar el socialismo por las armas.
Cuando Juan Perón ganó las elecciones de 1973 con más del 60 % de los votos, la guerrilla montonera asesinó al secretario general del sindicato cercano al peronismo CGT para quebrar el pacto social que procuraba la profundización exportadora.
En esa misma época se sumó a la crítica al modelo una mirada académica que sostenía el agotamiento de la industrialización. Entendían, por ejemplo, que el patrón industrial era la última causa de la inflación.
El resultado de la guerrilla fue la dictadura genocida y el resultado económico de esta, la explosión de las deudas externa y social, el estancamiento, dos hiperinflaciones, una inflación que largamente duplica la del periodo anterior y un gasto público creciente con un deterioro notable en la infraestructura económica y social de Argentina.
No ha sido la influencia del FMI la responsable de la decadencia. El modelo de economía para la deuda se aplicó antes de acudir al FMI. Lo llamaron a consecuencia de la aplicación de ese modelo.
La decadencia comenzó al abortar un modelo de desarrollo productivo, sus herramientas, el planeamiento indicativo a largo plazo, los incentivos fiscales y el financiamiento a largo plazo de la inversión reproductiva.
Sin una inversión reproductiva de más de 25 % del PIB no hay manera de lograr el crecimiento y el lógico saneamiento fiscal. Sin inversión no hay ahorro y el desprecio por la planificación y el largo plazo, dominante en 46 años, ha sido la verdadera causa de la deuda externa y de la deuda social.
La cuestión del FMI, si bien importante, es secundaria. El problema de la deuda es la ausencia de una estrategia consensuada para el desarrollo que, sí o sí, debe pasar por la reindustrialización del país.
Carlos Leyba, Profesor emérito. Director de la Maestría en Procesos de Integración Regional de la UBA, Universidad de Buenos Aires
